25 juin 2016

On revient au début

Aux origines du référendum, l’instrument ultime de la démocratie directe

Les Britanniques ont décidé de quitter l’Union européenne en votant jeudi par référendum. Quelle est l’histoire de cet instrument démocratique ? Quelles ont été les décisions les plus importantes tranchées par référendum ? Pourquoi la Suisse les multiplie-t-elle ?

Quelle est la définition du référendum ?

Le référendum est un instrument de démocratie directe. Il permet au peuple d’intervenir dans la conduite de la politique nationale ou locale. Les électeurs sont consultés sur une question précise ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. La Constitution française permet quatre types de référendum : pour un projet de loi, pour ratifier un traité international, pour réviser la Constitution, pour recueillir l’avis des électeurs au niveau local. Ailleurs, certains États (Suisse, Californie, etc. ) permettent aux citoyens d’en être à l’initiative s’ils réunissent un nombre suffisant d’électeurs. Selon les pays ou les situations, ils peuvent être contraignants ou simplement consultatifs.

Est-ce différent du plébiscite ?

Le plébiscite est la forme la plus ancienne de démocratie directe. À la différence du référendum, qui porte sur un texte, le plébiscite traduit la confiance accordée à un homme. Dans la Rome antique, il est utilisé pour solliciter l’avis des tribuns de la plèbe (les représentants des citoyens). Ces derniers offrent ainsi le pouvoir suprême à des chefs comme Pompée ou César.

Quand la France a-t-elle commencé à en faire usage ?

La pratique du référendum remonte aux environs du XVe siècle, où il est mis en œuvre dans certains cantons suisses. Il faut attendre la Révolution pour qu’il fasse irruption dans la vie politique française. La Constitution de l’An I est adoptée par référendum entre juillet et août 1793, bien que l’on puisse émettre des réserves quant au caractère démocratique du vote : il est réalisé à main levée dans des petites assemblées et sans décompte précis. Napoléon Ier devient empereur en soumettant un référendum à la population en 1802. Le vote n’est pas secret et les registres sont brûlés après le scrutin pour éviter les représailles. Le référendum est utilisé cinq fois par Napoléon III, notamment pour valider son coup d’État en 1851. À chaque fois ses propositions dépassent 80 % des suffrages.

Et dans les autres pays ?

Le premier référendum américain a eu lieu en 1780 pour voter la Constitution du Massachusetts. Sous la République de Weimar, en Allemagne, le peuple est régulièrement appelé pour valider des décisions. Hitler lui-même y a recours pour fusionner les fonctions de chancelier et de président en 1934 ou encore pour annexer l’Autriche en 1938. L’Italie est l’un des pays où le référendum s’exerce le plus : depuis 1974, il y en a eu au moins 67. Aux États-Unis, c’est la Californie qui en fait le plus grand usage : entre 1976 et 2010, 1 110 initiatives populaires ont été soumises aux électeurs. 43 % d’entre elles ont été adoptées.

Pourquoi la Suisse est-il le pays du référendum ?

La Suisse est le pays où le peuple est le plus impliqué dans le processus décisionnel. Il a été appelé aux urnes 604 fois depuis 1848. Toutes les modifications de la Constitution fédérale et les adhésions aux organismes internationaux (Otan, UE, etc.) doivent être validées par ce biais. Une loi votée au Parlement peut être rejetée par un référendum d’initiative populaire. Les Suisses peuvent déclencher un référendum pour modifier la Constitution en réunissant 100 000 signatures. Des scrutins sont également organisés au niveau local. Ils sont tellement nombreux que l’État fédéral les a limités à quatre par an (on vote alors pour plusieurs initiatives le même jour). Même si ses électeurs peuvent se contenter de renvoyer leur bulletin par voie postale, la multiplication des initiatives tend à faire baisser le taux de participation.

Pourquoi le général de Gaulle l’a-t-il souvent utilisé ?

Inscrit dans la Constitution de 1958, le référendum a été utilisé dix fois sous la présidence du général de Gaulle. Ce procédé lui permettait de se passer de l’avis des partis. Il a ainsi consulté les Français en 1961 sur la question de l’autodétermination en Algérie pour éviter de déclencher un débat au sein de sa propre formation. De même, la réforme de l’élection du président de la République au suffrage universel n’aurait pas abouti sans le référendum de 1962 car Charles de Gaulle n’avait pas de majorité à l’Assemblée pour la faire voter. Cette pratique a une contrepartie : à chacun de ses référendums, il laissait entendre qu’il quitterait l’Élysée en cas d’échec. Il démissionne en 1969 après le non au référendum sur la régionalisation.

Quelles sont les questions les plus difficiles à avoir été tranchées par référendum ?

Le maintien de la monarchie en Belgique a été tranché par référendum en 1950. La Suède a utilisé ce procédé pour décider du sens de la circulation routière en 1954 ou encore de son système de retraites en 1957. La Suisse a instauré le droit de vote des femmes par ce biais en 1971. Les habitants du Québec ont refusé par deux fois (1980 et 1995) que soit entamé un processus d’indépendance vis-à-vis du Canada. L’année dernière, en Grèce, le Premier ministre Alexis Tsipras a demandé à la population si elle acceptait le plan d’économies drastiques imposé par les Européens. Le non l’a emporté.

Pourquoi les questions européennes sont-elles souvent tranchées par référendum ?

Chaque État procède à la ratification d’un traité européen selon les modalités prévues dans sa Constitution. En Irlande, par exemple, l’usage du référendum est indispensable pour valider un texte supranational. Ce n’est pas le cas en France, mais cet instrument a été utilisé en 1972 pour l’élargissement de la CEE, en 1992 pour l’approbation du traité de Maastricht (création de l’UE et de l’euro) et en 2005 pour l’établissement d’une Constitution européenne. Jacques Chirac avait souhaité que les Français s’expriment sur ce dernier texte car l’enjeu était « si important que cela ne pouvait pas se faire simplement comme un traité ordinaire ». Le non l’avait emporté.

Quels sont les arguments des opposants au référendum ?

Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel, considère que c’est un outil qui va à l’encontre des institutions représentatives comme le Parlement, un lieu où sont débattus des sujets complexes, qui permettent l’examen de propositions alternatives et la recherche du compromis. « Tout le monde ne peut pas s’improviser législateur sur tous les sujets », dit-il à La Croix. Il souligne aussi que les réponses au référendum dépendent souvent de celui qui pose la question. Lors du rejet de la Constitution européenne en 2005, la consultation s’est, selon lui, focalisée sur la personne de Jacques Chirac. « La démocratie a besoin d’institutions intermédiaires pour fonctionner sereinement et éviter une personnalisation excessive du pouvoir », ajoute Dominique Rousseau.