17 décembre 2016

On revient au début

Le financement de la Sécurité sociale

Emmanuel Macron a proposé la semaine dernière de transférer le financement de l’assurance maladie et de l’assurance chômage vers la contribution sociale généralisée (CSG). Avec quels financements ces régimes ont-ils été créés ? Comment la création de la CSG a-t-elle modifié celui de l’assurance maladie ? Cette position est-elle partagée par d’autres candidats ?

Comment a été créée la Sécurité sociale ?

La Sécurité sociale est créée juste après la Seconde Guerre mondiale par le Conseil national de la Résistance. Selon l’ordonnance du 4 octobre 1945, elle garantit les travailleurs et leurs familles « contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain ». Elle offre une prise en charge partielle ou totale en cas de maladie, de maternité, d’accidents du travail ou d’invalidité. Pierre Laroque, haut fonctionnaire et résistant, est l’auteur principal de l’ordonnance. Il devient le premier directeur général de la Sécurité sociale.

Comment est-elle articulée ?

La Sécurité sociale est divisée en quatre « branches » principales autonomes, qui constituent le régime général. La branche maladie (c’est l’Assurance maladie grâce à laquelle nous sommes remboursés des consultations chez le médecin, par exemple). La branche accidents du travail et maladies professionnelles (qui gère l’indemnisation des victimes de ces accidents ou pathologies). La branche retraite (qui se charge du calcul et de la redistribution des pensions de retraite). La branche famille (dont dépendent notamment les allocations familiales).

Comment la Sécurité sociale est-elle financée ?

Le financement de la Sécurité sociale est principalement assuré par des cotisations sociales versées aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Elles sont prélevées sur les salaires. Ces cotisations sont composées d’une part à la charge du salarié et d’une autre à charge de l’employeur. Le taux des différentes cotisations est fixé chaque année par décret.

Comment a été créée l’assurance chômage ?

L’assurance chômage est créée en 1958 sous l’impulsion du général de Gaulle et bénéficie à chaque salarié après un licenciement (et après une rupture conventionnelle depuis 2008). Sa gestion est confiée à l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), une association indépendante dirigée par des représentants d’organisations syndicales patronales et de salariés. Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux précisent les règles de l’assurance chômage. L’État leur impose un équilibre financier. En l’absence d’accord, c’est lui qui fixe les règles.

Pourquoi le financement de l’assurance chômage et de l’assurance maladie repose-t-il sur les salaires ?

La Sécurité sociale a été construite sur la base du salariat, cette solution devant à terme permettre de couvrir toute la population, le salariat devenant la norme grâce au développement économique. L’assurance chômage a quant à elle été conçue pendant une période de plein emploi, lorsque la plupart des Français actifs cotisaient et participaient au financement de la protection sociale. Puis, à mesure que le chômage augmentait en France, il a fallu relever les taux des cotisations pour assurer le financement. En 1980, un salarié payait 12 % de cotisations, contre 22 % aujourd’hui, soit une augmentation de 10 points en 35 ans.

Qu’est-ce que la CSG ?

Partant du constat qu’un financement ne reposant que sur le travail n’est plus suffisant, le Premier ministre Michel Rocard crée en 1991 la contribution sociale généralisée (CSG). Cet impôt participe au financement de la protection sociale. Au contraire des cotisations sociales, la CSG s’applique aussi aux revenus de remplacement (retraites, allocations chômage…), aux revenus du patrimoine (revenus fonciers, rentes viagères…) et aux revenus de placement (ventes d’actions, plus-values immobilières…). Initialement fixé à 1,1 %, son taux est passé à 2,4 % en 1993, à 3,4 % en 1996 et à 7,5 % en 1998.

Qui critique le financement par les salariés de ces assurances ?

Le Medef est l’un des plus farouches adversaires des cotisations sociales. Le syndicat patronal considère que leur baisse, voire leur suppression, contribuerait à créer davantage d’emplois grâce à l’allégement du coût du travail. Le Medef entend dégager des économies grâce à une gestion plus rigoureuse de la Sécurité sociale. En 2012, Nicolas Sarkozy avait proposé une baisse des cotisations sociales conditionnée à une hausse de la TVA sur les produits d’importation. Selon lui, « le financement de la Sécurité sociale ne peut plus reposer principalement sur le travail, si facilement délocalisable ».

Pourquoi Emmanuel Macron veut-il transférer le financement de l’assurance chômage vers la CSG ?

Emmanuel Macron propose dans son programme de réduire les cotisations sociales payées par les salariés. L’ancien ministre de l’Économie compte supprimer les cotisations maladie (0,75 % du salaire brut) et de chômage (2,4 % du salaire brut). Cette perte de financement serait compensée par une hausse de la CSG dont il n’a pas précisé l’ampleur. Les salariés seraient donc gagnants, car leur salaire net augmenterait. Les épargnants, eux, seraient perdants. Les retraités aussi, car ils bénéficient actuellement d’une CSG réduite de 6,2 %. Emmanuel Macron promet néanmoins que les retraités modestes, qui paient déjà un taux de CSG réduit ou n’en paient pas du tout, ne seraient pas concernés. Il est pour l’instant le seul candidat à formuler une telle proposition de réforme.

Quel type de financement est utilisé à l’étranger ?

En Europe, on peut distinguer deux logiques de système de protection sociale : celle « universelle » ou « beveridgienne », venue du Royaume-Uni, consiste à couvrir les risques sociaux sans condition de cotisations en finançant les dépenses en grande partie par l’impôt. La deuxième, « assurancielle » ou « bismarckienne », d’inspiration allemande, conditionne la prise en charge des risques au paiement de cotisations, en liant donc cette protection à la détention d’un emploi. L’Europe du Nord a choisi la logique universelle pour tous les risques et assure un très haut niveau de protection à sa population. La France, l’Allemagne, le Benelux s’appuient, au départ, sur la logique bismarckienne, fondée sur les cotisations sociales, mais complètent le système par une prise en charge étatique (la France avec la CSG).