8 avril 2017

On revient au début

Pouvoirs et contre-pouvoirs du président et du Congrès aux États-Unis

Donald Trump a déclaré mardi s’attendre à un accord prochain avec les parlementaires républicains sur une réforme de l’assurance santé. L’échec devant la Chambre des représentants du projet qu’il soutenait avait montré la nécessité pour le président américain de convaincre les parlementaires de son propre camp pour faire passer ses réformes. Comment fonctionnent les rapports entre la Maison-Blanche et le Congrès ? Les présidents américains sont-ils toujours confrontés aux mêmes difficultés ? Comment Barack Obama a-t-il composé avec un Congrès à majorité républicaine ?

Que prévoit la Constitution des États-Unis concernant la séparation des pouvoirs ?

La Constitution américaine, adoptée en 1787, consacre ses trois premiers articles à la séparation des pouvoirs. Elle marque une distinction stricte entre les pouvoirs exécutif (le président), législatif (le Congrès) et judiciaire. Aucun ne bénéficie d’une autorité supérieure ou n’a la possibilité de révoquer les deux autres. Néanmoins, chacun dispose de moyens de contrôle selon le système des « checks and balances » (« pouvoirs et contre-pouvoirs ») : l’exécutif nomme les juges fédéraux, avec l’approbation du Sénat ; la justice peut annuler un décret ou une loi si celle-ci ne respecte pas la Constitution ; le président peut mettre son veto à une loi votée par le Congrès, que celui-ci peut contourner s’il réunit deux tiers des suffrages des parlementaires.

Comment fonctionne le Congrès ?

Le Congrès américain est divisé en deux chambres : la Chambre des représentants et le Sénat. Seule institution habilitée à proposer et voter des lois, le Congrès statue en particulier sur le budget, la fiscalité et le commerce extérieur. Il ratifie également les traités, est le seul à pouvoir déclarer la guerre et peut proposer une révision de la Constitution. Le Sénat compte 100 membres (deux par État), dotés d’un mandat de six ans, dont un tiers est renouvelé tous les deux ans. La Chambre des représentants compte 435 membres (répartis selon le poids démographique de chaque État), qui disposent d’un mandat de deux ans. Chacune des chambres peut émettre une proposition de loi. Pour qu’elle soit adoptée, les deux doivent avoir approuvé la même version du texte.

Qu’est-ce que la flibuste ?

Pratique courante dès les premières années d’existence du Congrès, le « filibuster » (traduit par « flibuste ») est une technique d’obstruction parlementaire inscrite dans le règlement du Sénat en 1917. Elle permet à tout sénateur d’empêcher ou de retarder l’adoption d’une loi ou l’approbation d’une nomination en prolongeant le débat par une intervention dont le temps de parole n’est pas limité. Strom Thurmond détient le record, avec un discours de plus de 24 heures prononcé en 1957. 60 voix sont nécessaires pour y mettre fin et forcer le vote de la loi. Les partis, qui souvent ne disposent pas d’une si large majorité, doivent alors convaincre plusieurs sénateurs adverses. Il est fréquent que l’annonce d’une flibuste suffise à réunir une majorité de 60 voix.

Pourquoi certains présidents parlent d’un « do-nothing Congress » ?

Barack Obama, lors d’une conférence de presse en 2011, se disait en « campagne contre un “do-nothing Congress” ». Le président démocrate Harry Truman a employé cette expression lors de la campagne pour sa réélection en 1948. Deux ans plus tôt, les Républicains avaient regagné les deux chambres, ce qui n’était pas arrivé depuis quinze ans. Devant composer avec un « divided government » (cohabitation à l’américaine), Harry Truman reprochait au Congrès son inaction (« do-nothing »), après l’échec de sa réforme économique. « L’expression est toutefois partisane et injuste, car ce Congrès a été très productif, déclare à Brief.me Vincent Michelot, professeur d’histoire politique des États-Unis à Sciences-Po Lyon. Elle a depuis été employée par pratiquement tous les présidents qui ont eu affaire à un Congrès d’une majorité opposée à la leur. »

Comment Ronald Reagan est-il parvenu à gouverner avec les Démocrates ?

Ronald Reagan, président républicain de 1981 à 1989, a dû lui aussi faire face à une cohabitation à l’américaine, durant ses deux mandats, avec une Chambre des représentants à majorité démocrate et un Sénat d’abord républicain puis acquis aux Démocrates de 1987 à 1989. « Un Congrès divisé est toujours un Congrès affaibli », explique Vincent Michelot. Ronald Reagan tempère alors ses projets pour rallier des Démocrates. Il trouve des modérés parmi les « Boll weevil », un groupe plus conservateur qui accepte de coopérer avec les Républicains sur plusieurs points, dont le vote du budget ou la hausse des taxes. « On arrive donc à des projets de loi plus consensuels, mais finalement, Reagan a remporté beaucoup de succès sur le plan législatif », continue Vincent Michelot.

Comment la « cohabitation » a-t-elle évolué ?

Cette forme de cohabitation est courante dans la vie politique des États-Unis. George H. Bush, Bill Clinton et George W. Bush ont également été confrontés à ce contexte de « divided government », devenu de plus en plus compliqué à gérer. « La situation a empiré car les partis politiques se sont “polarisés”, c’est-à-dire que les Républicains sont devenus plus conservateurs et les Démocrates plus progressistes. Il est donc désormais plus difficile de faire des compromis », commente pour Brief.me François Vergniolle de Chantal, professeur à l’Université Paris-Diderot et auteur de « L’Impossible Présidence impériale ». Vincent Michelot précise qu’il n’existe pas de « discipline de vote » comme en France, « où les députés suivent généralement les textes présentés par leur majorité ».

Quelles difficultés Barack Obama a-t-il rencontrées face au Congrès ?

« Les deux premières années de la présidence Obama, grâce à l’action volontariste d’une majorité démocrate unie à la Chambre des représentants, furent marquées par de beaux succès politiques. Mais à partir de 2010, elle fut incapable de franchir le mur que lui opposait la nouvelle majorité républicaine », résume François Vergniolle de Chantal. Le 112e Congrès (2011-2012) est celui qui a voté le moins de lois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et les blocages budgétaires sont quasi permanents. En 2013, le Sénat et la Chambre des représentants ne parviennent pas à s’entendre sur le budget 2014, donnant lieu durant 15 jours à un « shutdown », un arrêt des administrations et services fédéraux.

Quelle valeur ont les décrets adoptés par Donald Trump au début de son mandat ?

Lors de sa prise de fonction en janvier, Donald Trump a signé plusieurs décrets portant sur le système de l’assurance santé mis en place par Obama ou sur l’immigration. Ces décrets ont valeur de loi et contournent donc le Congrès, mais leur champ d’action est limité : ils ne peuvent aller à l’encontre d’un texte voté au Congrès ou prévoir des dépenses que celui-ci n’a pas approuvées. Le décret concernant le système de l’assurance santé, que Donald Trump veut faire abroger, demande aux agences fédérales de contourner la loi autant que possible. Seul le Congrès peut cependant mettre en place une réforme. Quant aux décrets interdisant l’entrée sur le territoire aux ressortissants de plusieurs pays à population majoritairement musulmane, ils ont été suspendus par des juges qui les ont estimés incompatibles avec la Constitution.

Pourquoi Donald Trump a-t-il échoué à faire voter son projet de réforme du système de l’assurance santé ?

Incertain d’obtenir une majorité en raison de l’opposition d’un groupe de parlementaires républicains, alors même que son parti contrôle la Chambre des représentants, Donald Trump a retiré son projet de réforme du système d’assurance santé juste avant le vote prévu le 24 mars. Pour Vincent Michelot, cette situation s’explique par l’indépendance des représentants du Parti républicain vis-à-vis du président, qui « n’ont pas eu besoin de lui pour être élus », ayant fait un meilleur score que lui dans leur circonscription, ainsi que par les prises de position de Donald Trump : « Il a fait campagne contre l’establishment, y compris républicain. Il ne peut donc pas imposer ce qu’il veut au parti et à sa délégation au Congrès. » Pour faire passer ses projets de loi, Donald Trump aura la possibilité de négocier aussi bien avec les Démocrates qu’avec son propre parti.