30 septembre 2017

On revient au début

Le rôle du Sénat et du bicamérisme

Les élections sénatoriales étaient organisées dimanche pour renouveler un peu moins de la moitié de la chambre haute du Parlement. Comme dans plusieurs États fédéraux où la deuxième chambre représente les entités fédérées, le Sénat représente les collectivités territoriales, tandis que l’Assemblée nationale représente les citoyens. Depuis quand le Sénat existe-t-il ? Quelle est l’utilité de cette chambre sous la Ve République ? Quels ont été les projets pour le supprimer ou le réformer ?

Pourquoi le bicamérisme s’est-il développé dans les démocraties parlementaires ?

Le bicamérisme est un système institutionnel dans lequel le Parlement est divisé en deux chambres (ou assemblées). La chambre basse réunit les représentants du peuple, généralement élus au suffrage universel, et la chambre haute rassemble le plus souvent les représentants des collectivités locales ou des États fédérés, la plupart du temps élus au suffrage indirect. Montesquieu décrit le bicamérisme en 1748 dans son ouvrage « De l’esprit des lois » comme un moyen de prévenir les abus du pouvoir législatif, chaque chambre pouvant « empêcher » l’autre. Le bicamérisme présente des avantages pour la démocratie, grâce à une double lecture des textes « améliorant la qualité de la loi » et grâce à un « double contrôle de l’action du gouvernement », explique à Brief.me Vincent Boyer, maître de conférence en droit public à l’université Bretagne Sud, spécialiste du Sénat.

Depuis quand existe-t-il une deuxième chambre parlementaire en France ?

Le Conseil des Anciens, créé en 1795, est la première chambre haute française. Il approuve ou rejette, sans les modifier, les lois votées par le Conseil des Cinq-Cents, préfiguration de l’Assemblée nationale. Sous le Consulat et l’Empire, de 1799 à 1814, il est abandonné au profit d’une chambre appelée Sénat et chargée de vérifier que les textes respectent la Constitution. De 1875 à 1940, le Sénat possède des pouvoirs similaires à ceux de la chambre basse. Transformé en Conseil de la République sous la IVe République, perdant la capacité de proposer des lois, il apparaît sous sa forme actuelle avec la Constitution de 1958.

De quel modèle s’inspire-t-elle ?

La création d’une deuxième chambre en France est influencée par le régime parlementaire anglais où le bicamérisme est en place depuis le XIVe siècle. Une Chambre des communes y partage le contrôle de l’action politique du monarque ou du gouvernement avec une Chambre des Lords. Celle-ci se compose de membres nommés à vie par le roi ou la reine, de membres héréditaires et d’ecclésiastiques. Ce modèle aristocratique est repris par la chambre haute française entre 1814 et 1848, alors appelée « Chambre des pairs ». Ses membres sont chargés de représenter les intérêts de la noblesse, tandis que la chambre basse représente ceux du reste du peuple.

Quelles sont les prérogatives du Sénat sous la Ve République ?

Le Sénat a des pouvoirs moindres que l’Assemblée nationale : il peut examiner et proposer des lois, mais n’a pas le dernier mot en cas de désaccord avec l’Assemblée nationale et ne peut pas renverser le gouvernement. Il contrôle le gouvernement, en lui adressant des questions ou en créant des commissions d’enquête. Le Sénat est garant de la stabilité des institutions, car il ne peut être dissout, contrairement à l’Assemblée. Son président est chargé d’assurer l’intérim du président de la République en cas de vacance ou d’empêchement, un rôle assumé à deux reprises par Alain Poher, après la démission de Charles de Gaulle en 1969 et à la mort de Georges Pompidou en 1974.

Quels ont été les projets de réforme ?

En 1969, le général de Gaulle soumet aux Français un référendum sur la fusion du Sénat avec le Conseil économique et social et la perte de son pouvoir législatif. Le rejet de cette proposition le pousse à la démission. En 1998, Lionel Jospin, qui décrit le Sénat comme une « anomalie parmi les démocraties », propose de modifier le mode d’élection des sénateurs, mais y échoue. « Historiquement, la gauche est hostile au Sénat parce qu’elle considère que la volonté du peuple est unique et ne peut être divisée en deux chambres », analyse Vincent Boyer. En 2003, une loi organique réduit le mandat des sénateurs de neuf ans à six ans et instaure le renouvellement non plus par tiers, mais par moitié tous les trois ans.

En quoi le Sénat diffère-t-il des chambres hautes à l’étranger ?

Le bicamérisme en France est un système inégalitaire, puisque l’Assemblée nationale peut imposer sa volonté en dernier recours afin d’éviter un blocage du processus législatif. C’est le cas dans la plupart des systèmes parlementaires à l’étranger, où la chambre haute dispose de moindres pouvoirs. L’Italie est un exemple de bicamérisme égalitaire : le Sénat de la République a les mêmes pouvoirs que la Chambre des députés et le gouvernement est responsable devant les deux assemblées. Aux États-Unis, les lois doivent être votées de manière identique par les deux chambres. Dans les États fédéraux (États-Unis et Allemagne, par exemple), la chambre haute (Sénat et Bundesrat) réunit les représentants des entités fédérées.

Y a-t-il des parlements à une seule chambre ?

Selon l’Union interparlementaire, organisation internationale des parlements basée en Suisse, 77 pays avaient un parlement bicaméral et 116 pays un parlement monocaméral en 2016. Les pays nordiques comme la Finlande, la Norvège, la Suède, le Danemark ou les pays Baltes ne disposent que d’une assemblée. C’est également le cas en Grèce, au Portugal ou en Israël. « Il peut y avoir plusieurs avantages à disposer d’une seule chambre : faire des économies, accélérer le processus législatif, ne pas contrecarrer la volonté du peuple par une deuxième chambre », estime Vincent Boyer. « Et si le Sénat peut améliorer la qualité de la loi par une seconde lecture, certaines chambres uniques doivent également en faire plusieurs lectures, le texte étant à nouveau débattu après un délai de réflexion. »