10 novembre 2018

On revient au début

Le Congrès américain face au président

Les résultats des élections de mi-mandat, qui se sont déroulées mardi aux États-Unis, obligeront Donald Trump à composer à partir de janvier avec un Congrès divisé. Les rapports de pouvoir entre l’exécutif et les deux chambres parlementaires à Washington diffèrent en profondeur de la situation des systèmes politiques européens.


À l’origine

Le Congrès des États-Unis est créé par la Constitution américaine de 1787. Sa première session se déroule deux ans plus tard. Le principe fondamental du système politique américain est la séparation stricte des pouvoirs entre les branches exécutive, législative et judiciaire, afin qu’aucune ne prenne le pas sur une autre. Le président ne peut par exemple pas dissoudre le Congrès. Dans l’autre sens, le président, qui concentre le pouvoir exécutif, ne peut pas être renversé par le Parlement pour des divergences politiques. Cette séparation des pouvoirs est accompagnée de moyens de contrôle et d’action réciproques conçus conformément à la doctrine des « checks and balances » (pouvoirs et contre-pouvoirs). Le président peut ainsi opposer son veto aux textes législatifs et le Congrès dispose en retour d’un pouvoir de contrôle et de validation sur certaines décisions de l’exécutif.


Les dates clés

1868

En 1868, Andrew Johnson est le premier président visé par une procédure de destitution, appelée « impeachment ». Le Congrès, qui ne peut pas renverser le président pour des désaccords politiques, a cependant le pouvoir de le juger et le destituer en cas de « trahison, corruption ou autres crimes et délits majeurs », selon la Constitution. Andrew Johnson est accusé par le Congrès de ne pas avoir respecté une loi votée l’année précédente lui interdisant de renvoyer les membres de son cabinet sans l’approbation du Sénat. Comme le prévoit la Constitution, la Chambre des représentants vote dans un premier temps sa mise en accusation. Son « procès en destitution » se déroule ensuite au Sénat, sous la direction du président de la Cour suprême, les sénateurs faisant office de jury. Un vote à la majorité des deux tiers est requis pour obtenir la destitution du président. Andrew Johnson y échappe à une voix près. Deux autres procédures d’impeachment seront engagées contre des présidents américains : en 1974, Richard Nixon démissionnera avant le vote de la Chambre, tandis que Bill Clinton sera acquitté par le Sénat en 1999.

1920

Le 19 mars 1920, le Congrès rejette le traité de Versailles, signé l’année précédente par l’Allemagne et les Alliés à l’issue de la Première Guerre mondiale. Les sénateurs américains refusent l’adhésion des États-Unis à la Société des Nations (SDN), un ancêtre de l’ONU dont la création a été organisée par le traité de Versailles. Le président américain Woodrow Wilson, grand défenseur de la SDN, avait participé à la négociation et à la signature de l’accord, mais les traités internationaux doivent être approuvés par le Sénat à la majorité des deux tiers. De telles majorités partisanes sont rares. Aucun parti n’en a disposé depuis 1967. Les États-Unis sont ainsi absents de nombreux traités internationaux multilatéraux par manque de consensus au Congrès. Le Sénat a par exemple rejeté en 1997 le protocole de Kyoto, visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

1973

En février 1973, le Sénat crée une commission d’enquête parlementaire sur l’affaire du Watergate (l’espionnage du Parti démocrate), après la révélation dans la presse d’éléments susceptibles d’incriminer la Maison-Blanche. Jusqu’à la publication de son rapport en juin 1974, elle réclame des documents confidentiels à l’administration et cite à comparaître les plus proches collaborateurs du président Nixon ou le directeur du FBI, dans des audiences publiques et télévisées. Richard Nixon, prétextant un « privilège exécutif », tentera de se soustraire aux injonctions du Congrès, mais sera forcé par la Cour suprême de s’y plier. Cette décision confirme les pouvoirs d’investigation du Congrès, qui peut également accuser d’outrage ceux qui refusent de se plier à ses demandes, les exposant à des poursuites judiciaires.

1995

Pendant 28 jours, du 14 au 19 novembre 1995 puis du 16 décembre au 6 janvier 1996, tous les services publics « non essentiels » se retrouvent fermés aux États-Unis, comme les musées de Washington ou le parc du Grand Canyon. 284 000 fonctionnaires sont mis au chômage technique et 475 000 doivent aller travailler sans salaire, selon le Congrès. Il s’agit du plus long « government shutdown » de l’histoire américaine. Ces fermetures administratives surviennent lorsque le président et le Congrès ne parviennent pas à se mettre d’accord sur le budget de l’année suivante. Tant que les lois affectant directement des crédits aux différents services publics ne sont pas votées, ces derniers sont contraints de fonctionner au ralenti. On compte 18 « shutdowns » depuis que la gestion du budget américain a été modifiée en 1974 pour donner plus de pouvoir au Congrès.


Le chiffre

321 postes vacants. La possibilité de désigner les responsables de l’administration fédérale est l’un des principaux pouvoirs du président américain, mais les candidats aux postes les plus importants doivent être approuvés par les sénateurs. Parmi tous les postes nécessitant l’accord du Sénat, le Washington Post, en partenariat avec l’ONG Partnership for Public Service, en a identifié 702 à haute responsabilité. 321 d’entre eux sont vacants. Dans plus de la moitié des cas, des candidats ont bien été désignés par la Maison-Blanche, mais les auditions peuvent prendre plusieurs mois, en cas d’obstruction de la minorité au Sénat ou de désaccord sur le choix présidentiel. Le cabinet du président, l’équivalent de nos ministres, est également concerné. Deux semaines après l’entrée en fonction de Donald Trump, seuls cinq de ses secrétaires et collaborateurs étaient confirmés sur les 15 plus importants qu’il avait nommés, malgré la majorité républicaine au Sénat. Barack Obama et Donald Trump ont dû attendre plus de trois mois pour voir leur dernier choix confirmé par le Sénat.