4 mai 2019

On revient au début

La formation des hauts fonctionnaires

Emmanuel Macron s’est dit favorable la semaine dernière à la suppression de l’École nationale d’administration (ENA) et des « grands corps » de hauts fonctionnaires. Frédéric Thiriez, ancien président de la Ligue de football professionnel, a été chargé d’élaborer des propositions « sur la sélection, la formation et le déroulement de carrières dans la haute fonction publique ». La grande école concentre plusieurs critiques, en particulier un manque de diversité des recrues et le développement d’un esprit de caste.


À l’origine

Pour permettre la création d’un réseau routier national en France, Philippe d’Orléans, régent du Royaume, crée en 1716 le corps des ingénieurs des Ponts et chaussées. Les corps de métier les plus prestigieux de la fonction publique, ceux que l’on appelle traditionnellement les « grands corps », apparaissent après la Révolution. Le corps des Mines est créé en 1794, en même temps que l’École polytechnique, qui permet d’y accéder. Le Conseil d’État est fondé en 1799, la Cour des comptes en 1807 et l’Inspection générale des finances en 1816. Ces derniers sont aujourd’hui les trois grands corps administratifs. « L’utilisation de concours pour intégrer les corps de la fonction publique, y compris les plus enviés, se généralise à la fin du XIXe siècle, mais les grands corps organisent alors eux-mêmes ces concours. La place de la cooptation reste très importante », explique à Brief.me Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur à Sciences Po Toulouse et auteur du livre « La Fabrique des énarques ».


Les dates clés

1945

Pour démocratiser l’accès à la haute fonction publique, le général de Gaulle, alors président du Gouvernement provisoire de la République française, crée en octobre 1945 l’École nationale d’administration (ENA). Un concours unique est mis en place pour mettre un terme à la cooptation. Il permet d’accéder à une formation « qui comprend une année de stages, ce qui est très moderne pour l’époque », précise Jean-Michel Eymeri-Douzans. À leur sortie, les élèves peuvent choisir en fonction de leur classement leur corps administratif de rattachement, les meilleurs pouvant intégrer directement les grands corps. La démocratisation, à l’époque, passe principalement par une ouverture aux femmes et aux provinciaux, avec la création d’Instituts d’études politiques (IEP) dans plusieurs régions pour leur faciliter la préparation de l’ENA. Dans une même volonté de mieux former la haute fonction publique, l’École nationale de la santé publique est créée la même année, et le Centre national d’études judiciaires, renommé plus tard École nationale de la magistrature, en 1958.

1963

Dès 1963, le général de Gaulle estime que l’ENA n’a pas rempli ses buts initiaux, rapporte Alain Peyrefitte, alors ministre de l’Information, dans son livre « C’était de Gaulle ». Il estime que « l’objectif de décloisonnement n’est pas atteint », qu’on « n’a pas fait ce qu’il fallait pour empêcher la ruée sur les anciens corps » et que la plupart des anciens élèves de l’ENA, dotés d’un « esprit de caste », ne sont pas « au service de la nation » et « ne pensent qu’à mettre la main sur les places ». Le classement de sortie et l’accès direct aux grands corps, garantie d’une carrière au plus haut niveau, sont souvent considérés comme les principaux facteurs conduisant à cet esprit de caste, comme le raconte « L’Énarchie », un pamphlet contre l’école publié en 1967 par trois énarques sous le pseudonyme de Jacques Mandrin. Le livre dénonce aussi le conformisme des élèves, conséquence d’une « sélection sans âme ».

1990

Une nouvelle voie d’accès à l’ENA, ouverte aux candidats qui justifient de huit années d’activité dans le secteur privé, associatif ou en tant qu’élu local, est mise en place en 1990 pour diversifier les profils des élèves. Elle complète le concours externe, réservé aux étudiants, et le concours interne, destiné aux fonctionnaires ayant une expérience de quatre années. Le nombre de candidats retenus par ce nouveau concours est toutefois limité entre 5 % et 10 % du nombre total de places. « Depuis le début, l’ENA a été en réforme permanente, raconte Jean-Michel Eymeri-Douzans. Sous François Mitterrand, le nombre de places mises au concours externe fut largement augmenté, car élargir le nombre d’admis augmente mathématiquement la diversité. » La part des places dévolues au concours interne est également revue à la hausse, dans la même logique. En 2009, sous la présidence de Nicolas Sarkozy, le gouvernement crée des classes préparatoires à l’ENA dont la sélection est effectuée sur des critères sociaux et de mérite via un dossier et un entretien.

2015

« Le recrutement dans la haute fonction publique s’est certes incontestablement démocratisé, mais des progrès importants restent néanmoins à accomplir », relève une étude publiée en 2015 sur le profil des élèves des 10 précédentes promotions de l’ENA par la Revue française d’administration publique éditée par l’école. Parmi les points positifs, la diversité géographique des élèves, ou le fait que seuls 4,8 % ont un père ou une mère haut fonctionnaire. L’origine sociale demeure cependant un facteur d’inégalité, puisque les candidats issus d’une classe supérieure ont en moyenne une chance sur 10 de réussir le concours d’entrée à l’ENA, contre une chance sur 18 pour ceux issus des classes populaires. Les mêmes problèmes sont rencontrés à l’École polytechnique qui, complétée par des écoles d’application, forme une large partie des membres des grands corps techniques de l’État (fonctionnaires ingénieurs). Elle accueille 50 fois plus d’enfants de cadres que d’enfants d’ouvriers, selon des données collectées en 2015 par l’Observatoire des inégalités, un organisme privé indépendant.


À l’étranger

Le système français de formation et d’accès à la haute fonction publique n’a pas d’équivalent en Europe. « En France, on peut être haut fonctionnaire dès qu’on sort de l’ENA ou de Polytechnique. C’est une définition statutaire de la haute fonction publique. Dans les autres pays, c’est une définition positionnelle qui prévaut : vous devenez haut fonctionnaire en accédant à certains postes, qui ne sont pas accessibles en début de carrière », analyse Jean-Michel Eymeri-Douzans.

En Allemagne. Les fonctionnaires se forment généralement à l’université, les hauts fonctionnaires étant souvent titulaires d’un doctorat. Les recrutements sont effectués sur concours pour intégrer les ministères au niveau fédéral ou régional. Ces concours ne permettent pas d’accéder directement aux postes les plus prestigieux. Une école d’administration existe, l’Académie fédérale d’administration publique, mais elle sert à la formation continue des fonctionnaires, et non à leur formation initiale.

Au Royaume-Uni. Le plus souvent formés à l’université, les fonctionnaires sont recrutés pour un poste précis comme dans une entreprise. Une voie d’accès rapide à la haute fonction publique, le « fast stream », permet néanmoins d’intégrer un corps généraliste de hauts fonctionnaires. Ouvert à tous sous condition de diplôme, cette procédure consiste en une série d’entretiens de personnalité et de tests d’évaluation. Les candidats sélectionnés sont ensuite affectés successivement à divers ministères pour développer leurs compétences et progresser dans la hiérarchie.