16 novembre 2019

On revient au début

Trente ans de privatisations en France

Depuis la semaine dernière, les investisseurs particuliers peuvent acquérir des actions de la Française des jeux, qui possède le monopole de la loterie nationale, avant son entrée en bourse prévue le 21 novembre. L’État, qui détenait 72 % du capital de l’entreprise, va en céder 52 %, conduisant à sa privatisation. Les premières grandes opérations de privatisation ont débuté en France à la fin des années 1980.


Le concept

Une privatisation consiste, pour un État, à transférer au secteur privé la propriété de la majeure partie du capital d’une entreprise publique. Cette opération peut être réalisée par une introduction en bourse ou par la revente d’actions. La privatisation est le mouvement inverse de la nationalisation. « À l’issue de la crise de 1929, il y a eu dans le monde et en particulier en France un sentiment anticapitaliste très fort, avec une réticence envers les grands groupes créés au début du XXe siècle », explique à Brief.me Emmanuelle Auriol, professeure à la Toulouse School of Economics et membre du Cercle des économistes, un cercle de réflexion. Cela s’est traduit par la nationalisation d’entreprises gérant des infrastructures pour répondre aussi plus efficacement aux besoins de reconstruction de l’après-guerre. Mais avec la crise économique des années 1970 et la montée de l’inflation, « le rôle de l’État dans la vie économique a été remis en cause, entraînant un mouvement de privatisation ».


Les dates clés

1986

Le gouvernement de Jacques Chirac, sous la présidence de François Mitterrand, inaugure la première vague de privatisations en France en 1986, contre l’avis du président. Jacques Chirac fait adopter un projet de loi fixant une liste d’entreprises à privatiser, revenant sur plusieurs nationalisations réalisées au début du mandat de François Mitterrand, comme celles de l’entreprise spécialisée dans la production de matériaux Saint-Gobain et de la banque Suez. Au cours de la période 1986-1988, le gouvernement privatise aussi la chaîne de télévision TF1, l’agence de publicité Havas et plusieurs banques, comme la Société générale. C’est le gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002) qui enregistre plus tard, avec 31 milliards d’euros, le montant le plus important de privatisations. Les privatisations atteignent ensuite 38 milliards d’euros sur l’ensemble du deuxième mandat de président de Jacques Chirac (2002-2007), sous les gouvernements de Jean-Pierre Raffarin puis de Dominique de Villepin.

2004

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin crée en 2004 l’Agence des participations de l’État (APE), placée sous l’autorité du ministère de l’Économie. L’APE est chargée de représenter l’État actionnaire dans les conseils d’administration et de gérer ses participations. Dès 2004, elle participe à la privatisation de France Télécom, la part de l’État passant sous 50 % du capital de l’entreprise. Selon la doctrine de l’APE, l’État investit ou ne reste au capital que des « entreprises stratégiques contribuant à la souveraineté du pays », « des entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général » et « de grandes entreprises en difficulté lorsqu’il y a un risque systémique ». Entre juin 2018 et juin 2019, elle a réalisé sept opérations de cession d’actions, pour un montant de 1,4 milliard d’euros, selon son rapport d’activité. Fin 2018, elle gérait 88 entreprises, lui permettant de recevoir 2,4 milliards d’euros de dividendes.

2005

Le Premier ministre Dominique de Villepin annonce en 2005 la vente de toutes les participations de l’État dans les sociétés Autoroutes Paris-Rhin-Rhône, Autoroutes du Sud de la France et la Société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France. Dans Les Échos, le ministre de l’Économie, Thierry Breton, estime « qu’au-delà des retombées financières pour l’État », cela permettra aux sociétés d’autoroutes de « faire face aux défis technologiques et stratégiques de leurs secteurs ». L’État touche 14,8 milliards d’euros avec cette opération, mais se prive de la perspective de recevoir des dividendes. Les entreprises s’engagent à respecter la mission de service public des autoroutes et l’État continue d’avoir un droit de regard sur le prix des péages. Dans un avis publié en 2014, l’Autorité de la concurrence constate cependant « la rentabilité exceptionnelle » des sociétés concessionnaires d’autoroutes, en raison de la hausse du trafic et du prix des péages, qui « n’est pas justifiée par le risque de leur activité » et invite l’État à renforcer ses contrôles.

2018

Le ministre de l’Économie, Bruno Le Maire, annonce en janvier 2018 que les privatisations prévues pendant le quinquennat, dont celles du Groupe ADP (ex-Aéroports de Paris) et de la Française des jeux, doivent servir à alimenter un Fonds pour l’innovation et l’industrie, nouvellement créé au sein de Bpifrance, une banque publique d’investissement contrôlée par l’État. Ce fonds vise à « soutenir le développement d’innovations de rupture et leur industrialisation en France », selon le ministre. La dotation prévue grâce aux privatisations n’a « pas vocation à être consommée », mais doit servir à générer un rendement annuel estimé entre 200 et 300 millions d’euros. Dans son rapport annuel sur le budget de l’État publié en mai, la Cour des comptes, chargée du contrôle de la dépense publique, estime toutefois que ce fonds est « inutilement complexe » et que « ce dispositif de soutien à l’innovation devrait trouver sa place dans le budget général ».


L’analyse

« L’argument principal des privatisations qui motive les pouvoirs publics, c’est de disposer de capital », notamment pour contribuer au remboursement de la dette, explique Emmanuelle Auriol, professeure à la Toulouse School of Economics. Elle note que les entreprises publiques génèrent en général plus de coûts que les entreprises privées, ces dernières étant davantage « tournées vers le profit, tandis que les entreprises publiques ont d’autres missions, comme la couverture du territoire ». La question de la régulation des entreprises se pose au moment de leur privatisation : « On n’a pas besoin que toutes les entreprises soient publiques, mais on a quand même besoin de contrôler », pour s’assurer par exemple de la qualité du service rendu ou qu’il n’y a pas de situation de monopole pouvant conduire à une hausse des prix. Des autorités de la concurrence existent pour assurer ce type de contrôle dans chaque pays et au niveau de l’UE. Emmanuelle Auriol fait remarquer que cette tâche est « difficile dans le contexte de la mondialisation », les États peinant parfois à s’imposer face à des entreprises multinationales.