7 mars 2020

On revient au début

L’utilisation controversée de l’article 49.3

L’Assemblée nationale a adopté sans vote le projet de loi sur les retraites dans la nuit de mardi à mercredi, après le rejet des motions de censure déposées par la gauche et la droite. Cette procédure a été permise en raison du recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution annoncé samedi dernier par le Premier ministre, Édouard Philippe. Cette disposition de la Constitution est apparue en 1958 et a été utilisée 88 fois.


À l’origine

Lorsqu’il redevient chef du gouvernement en 1958, Charles de Gaulle décide de modifier la Constitution. Il s’agit de faire face à l’instabilité de la IVe République, instaurée en 1946, et de résoudre la crise politique liée à la guerre d’Algérie. La IVe République est un régime parlementaire dans lequel les députés sont élus à un scrutin proportionnel, favorisant l’existence de blocs dont les alliances se font et se défont au gré des sujets, conduisant à la succession de 22 gouvernements en 12 ans. Chargé de rédiger le projet de réforme constitutionnelle, le ministre de la Justice, Michel Debré, prévoit la création de l’article 49.3, qu’il présente comme « une disposition quelque peu exceptionnelle pour assurer, malgré les manœuvres, le vote d’un texte indispensable ». Le gouvernement peut ainsi forcer l’adoption d’un texte à l’Assemblée nationale en engageant sa responsabilité devant elle et celle-ci ne peut s’y opposer qu’en votant une motion de censure contre le gouvernement. La Constitution de la Ve République est adoptée par référendum en septembre 1958.


Les dates clés

1960

Nommé Premier ministre en 1959, Michel Debré est le premier à recourir à l’article 49.3. Il l’utilise en 1960 pour obtenir l’adoption du projet de loi de programmation militaire qui crée la force de dissuasion nucléaire française, souhaitée par le président Charles de Gaulle. Gouvernant à l’aide d’une coalition de partis, il subit les divisions de celle-ci, ce qui ne lui garantit donc pas l’adoption du texte par l’Assemblée nationale. Certains députés s’opposent à la création d’une force de dissuasion nucléaire, d’autres refusent le projet de loi parce qu’il prévoit que celle-ci ne s’inscrive pas dans le cadre de l’Otan, l’alliance fondée en 1949 par des pays occidentaux pour faire face à la menace soviétique. L’opposition dépose le 25 octobre une première motion de censure, qui est rejetée. Le texte fait la navette entre le Sénat, qui s’oppose à son adoption, et l’Assemblée nationale, où Michel Debré applique encore à deux reprises le 49.3 pour que le texte soit finalement adopté le 6 décembre 1960.

1988

Premier ministre de 1988 à 1991, Michel Rocard est celui qui a eu le plus souvent recours à l’article 49.3 au cours de la Ve République. À cette époque, il ne dispose pas d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Il emploie le 49.3 une première fois le 15 décembre 1988 pour un projet de loi visant à créer le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) en remplacement de la Commission nationale de la communication et des libertés. L’opposition ne dépose pas de motion de censure. Le texte est donc transmis au Sénat, avant de revenir à l’Assemblée nationale, où le gouvernement engage à nouveau sa responsabilité et finit par le faire adopter définitivement sans débat. C’est également en ayant recours à l’article 49.3 de la Constitution que Michel Rocard fait adopter la réforme privatisant le groupe automobile Renault en 1990 et la loi de programmation militaire 1990-1993. Au total, Michel Rocard utilise 28 fois l’article 49.3 au cours de ses trois années à la tête du gouvernement. Il fait face à cinq motions de censure, toutes rejetées.

2008

Les multiples recours à l’article 49.3 suscitent régulièrement des critiques de la part de l’opposition, qui y voit un déni du rôle du Parlement. C’est le cas en 2006, lorsque Dominique de Villepin l’emploie pour faire adopter le projet de loi prévoyant la création du contrat première embauche (CPE). Alors premier secrétaire du Parti socialiste, François Hollande déclare : « Le 49.3 est une brutalité. Le 49.3 est un déni de démocratie. Le 49.3 est une manière de freiner ou d’empêcher le débat parlementaire ». Dans son programme pour l’élection présidentielle de 2007, Nicolas Sarkozy prévoit une réforme constitutionnelle pour renforcer les pouvoirs du Parlement. Adoptée en 2008, celle-ci change les règles du recours à l’article 49.3. Celui-ci peut désormais être utilisé par un Premier ministre seulement pour les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale et une seule fois par session parlementaire sur un autre texte, à chacune de ses lectures. Le recours à cet article se raréfie.

2015

Le Premier ministre, Manuel Valls, emploie l’article 49.3 lors de sa présentation du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », à l’Assemblée nationale en janvier 2015. Cela fait près de 10 ans qu’aucun gouvernement n’a eu recours à cet article. Manuel Valls n’est pas certain de sa majorité à l’Assemblée nationale, plusieurs députés PS ayant constitué un groupe de « frondeurs » – tels qu’ils sont surnommés par la presse – pour s’opposer à plusieurs projets de loi. Manuel Valls recourt trois fois à l’article 49.3 pour faire adopter la loi Macron, puis il l’utilise à nouveau à trois reprises l’année suivante pour faire adopter la loi Travail. Son gouvernement échappe au total à trois motions de censure. Lors de sa campagne pour l’élection présidentielle de 2017, Manuel Valls estime toutefois l’utilisation de l’article 49.3 « dépassée » et propose d’en limiter l’usage aux textes budgétaires.


L’analyse

Le passage en force d’un projet de loi au Parlement par un gouvernement, tel qu’il est permis par l’article 49.3, n’existe qu’en France. Dans leur ouvrage « La Constitution », Guy Carcassonne et Marc Guillaume rappellent qu’à l’origine, cet article permet de « remédier à l’absence de majorité », mais qu’il a ensuite été utilisé dans d’autres cas, comme lors d’une « hostilité ponctuelle de la majorité ». Ainsi l’article 49.3 s’est « progressivement mué en une arme multifonctionnelle, donnée à des Premiers ministres qui abusèrent des facilités qu’elle leur offrait », soulignent-ils. Dans une tribune publiée fin février dans Le Monde, le professeur de droit public Serge Sur rappelle pour sa part que « nombre de gouvernements d’orientations opposées l’ont utilisé » et estime qu’il « n’est nullement l’instrument d’un régime autoritaire [€], mais l’outil indispensable à la responsabilité du gouvernement, et même à celle de l’Assemblée », puisque celle-ci n’est alors pas en mesure de « bloquer le fonctionnement des institutions sans risque pour elle-même », c’est-à-dire sans risque d’une dissolution.