11 juillet 2020

On revient au début

Le rôle ambigu des Premiers ministres

À l’occasion d’un remaniement, Emmanuel Macron a nommé Jean Castex au poste de Premier ministre le 3 juillet, en remplacement d’Édouard Philippe. Répondant à une question sur la façon dont il envisageait sa mission, Jean Castex a déclaré dimanche dernier au JDD : « Quand vous aurez appris à me connaître, vous verrez que ma personnalité n’est pas soluble dans le terme de “collaborateur” ». La fonction de Premier ministre n’existe officiellement que depuis l’instauration de la Ve République en 1958. Si la Constitution décrit ses missions, la pratique du pouvoir partagé avec le président de la République n’a pas toujours été évidente.


À l’origine

La fonction de « Premier ministre » n’existe officiellement en France que depuis 1958. Auparavant, le statut de chef de gouvernement a connu plusieurs appellations. Celle de « Premier ministre » ou de « principal ministre d’État » a déjà été employée au cours de l’Ancien Régime, mais sans avoir d’existence officielle. Elle désignait alors le principal conseiller du roi. C’est le cas par exemple du duc de Sully, sous le règne d’Henri IV (1589-1610), tel qu’il le décrit dans ses mémoires. À partir de la Seconde Restauration (1815-1830) apparaît le poste de « président du Conseil » ou de « président du Conseil des ministres », que Talleyrand est le premier à occuper. C’est à lui que revient d’établir des liens entre le chef de l’État – roi à l’époque, président plus tard – et le Parlement et de diriger le gouvernement, même si le Conseil des ministres est officiellement présidé par le chef de l’État. La fonction de « président du Conseil » n’est officialisée qu’avec l’adoption de la Constitution instaurant la IVe République en 1946.


Les dates clés

1958

La Constitution de 1958, qui instaure la Ve République, est la première à décrire la fonction et les missions du « Premier ministre », au sens contemporain du terme. D’après ce texte, il partage une partie du pouvoir exécutif avec le président, qui le nomme. Rien ne précise quel profil doit être choisi, mais l’usage veut que cette personne soit issue d’un parti politique appartenant à la majorité à l’Assemblée nationale. Le président nomme les autres membres du gouvernement « sur la proposition du Premier ministre », qui n’est pas le supérieur hiérarchique des autres ministres. Mais, en tant que chef de gouvernement, c’est lui qui en « dirige l’action ». Le Premier ministre peut être à l’initiative de lois ; il dépose ainsi des projets de loi devant le Parlement. Il est aussi responsable de l’exécution des lois et de la défense nationale. C’est également lui qui exerce le pouvoir réglementaire – les normes juridiques qui ne relèvent pas du domaine de la loi.

1962

Par 280 voix sur 480, les députés adoptent en octobre 1962 une motion de censure contraignant le Premier ministre Georges Pompidou à la démission, ainsi que celle de son gouvernement. La Constitution accorde en effet un contre-pouvoir aux députés face au Premier ministre et son gouvernement : ils peuvent les pousser à la démission si au moins un dixième d’entre eux déposent une motion de censure et si celle-ci est adoptée à la majorité. Avec cette motion, les députés contestent le souhait du président Charles de Gaulle de faire adopter par référendum une réforme pour que l’élection présidentielle se fasse au suffrage universel et non plus via un collège de grands électeurs, dont les députés font partie. Plus de 100 motions de censure ont été déposées depuis le début de la Ve République, mais celle de 1962 est la seule qui ait abouti. Charles de Gaulle refuse toutefois la démission de son Premier ministre et préfère dissoudre l’Assemblée nationale. Des élections législatives anticipées ont lieu en novembre, à l’issue desquelles il nomme à nouveau Georges Pompidou à ce poste.

1986

Le parti de droite RPR remporte les élections législatives de 1986. Le président François Mitterrand, issu du Parti socialiste et élu en 1981 pour un mandat de sept ans, décide de se conformer à l’usage et nomme le dirigeant du principal parti à l’Assemblée nationale, Jacques Chirac. S’ouvre la première période de cohabitation, avec un président et un Premier ministre issus de partis opposés. François Mitterrand s’oppose à la nomination de plusieurs des ministres proposés par Jacques Chirac et à la signature de certaines ordonnances, mais les deux hommes s’accordent progressivement sur leurs rôles respectifs. Jacques Chirac mène l’exécutif, tandis que François Mitterrand joue davantage un rôle de représentation. Deux autres cohabitations auront lieu, de 1993 à 1995, à nouveau sous François Mitterrand, et de 1997 à 2002, sous Jacques Chirac. Le passage d’un septennat à un quinquennat présidentiel, à partir des élections de 2002, fait coïncider les durées du mandat présidentiel et de celui des députés, ce qui réduit la probabilité d’une cohabitation.

2007

« Le Premier ministre est un collaborateur, le patron, c’est moi », déclare en août 2007 le président Nicolas Sarkozy, trois mois après son élection, à des journalistes de la presse quotidienne régionale. En mai, il a choisi François Fillon pour occuper le poste de Premier ministre. En septembre, celui-ci déclare à la presse : « C’est une expression que je ne reprendrai pas. Un collaborateur, c’est quelqu’un qui est appointé par un patron ». Il ajoute cependant « que le Premier ministre est là pour mettre en œuvre la politique du président ». La déclaration fait écho aux nombreuses critiques sur le rôle ambigu du Premier ministre face à une présidentialisation croissante du régime. Dès 1964, François Mitterrand dénonçait le « coup d’État permanent » permis par la Ve République et le « pouvoir personnel » du général de Gaulle, tandis que Simone Veil, alors députée européenne, estimait en 1991 nécessaire de supprimer le poste de Premier ministre pour éviter toute « situation ambiguë » avec le président.


etranger

Allemagne. Le chef du gouvernement fédéral en Allemagne est un chancelier. Il est élu par les membres de la chambre basse du Parlement, le Bundestag, sur proposition du président fédéral. C’est le chancelier qui dirige l’action du gouvernement fédéral et « fixe les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité », selon la loi fondamentale du pays. Il exerce l’essentiel du pouvoir exécutif, le président allemand ayant principalement des fonctions honorifiques. Angela Merkel occupe ce poste depuis 2005.

Royaume-Uni. Au sein de la monarchie parlementaire britannique, le chef du gouvernement est également nommé « Premier ministre ». La reine propose une personne, issue selon l’usage du parti susceptible de recueillir la confiance de la chambre basse du Parlement, la Chambre des communes. Le Premier ministre a l’entière responsabilité du pouvoir exécutif. Son rôle et ses missions découlent toutefois des usages et ne sont pas encadrés précisément par un texte. Boris Johnson est le Premier ministre du pays depuis juillet 2019.

États-Unis. Il n’existe pas de figure correspondant à celle du « Premier ministre » aux États-Unis. Le président est responsable de l’intégralité du pouvoir exécutif et endosse à la fois la responsabilité de chef de gouvernement et de chef d’État. Il nomme ainsi lui-même les secrétaires (équivalents de ministres) qu’il souhaite et dirige l’action du gouvernement. L’administration dispose aussi d’un vice-président, mais il n’a pas de rôle exécutif. Donald Trump est président des États-Unis depuis 2017.