24 avril 2021

On revient au début

L’indemnisation des calamités agricoles en France

Le Premier ministre, Jean Castex, a annoncé samedi dernier une série de mesures d’urgence à hauteur d’un milliard d’euros pour venir en aide aux agriculteurs touchés par un fort épisode de gel début avril. Des aides exceptionnelles seront mises en place pour les viticulteurs, tandis que le régime des calamités agricoles a été activé pour les arboriculteurs. Ce dispositif, existant depuis 1964, a été progressivement remplacé par des assurances privées, qui convainquent peu les agriculteurs.


Le concept

En France, malgré un climat tempéré, l’agriculture est soumise à des aléas climatiques qui peuvent engendrer d’importants dégâts. « On estime les pertes liées aux aléas climatiques à environ 900 millions d’euros par an » dans le secteur agricole, écrivent les auteurs d’un rapport remis en 2019 au ministère de l’Agriculture. L’indemnisation des dommages causés par des phénomènes climatiques repose aujourd’hui essentiellement sur deux régimes : d’une part, le régime des calamités agricoles pour les pertes de récoltes et pour les pertes de fonds (destruction de l’outil de production) pour des aléas climatiques d’importance exceptionnelle et, d’autre part, « l’assurance récolte » privée pour les pertes de récoltes liées à divers types de sinistres. Pendant près de 40 ans, seul le régime des calamités agricoles permettait de soutenir les exploitants face aux aléas climatiques. Aujourd’hui, l’assurance privée s’est partiellement substituée à ce régime, mais seules 31 % des surfaces agricoles (hors prairie) étaient assurées en 2020, selon le ministère de l’Agriculture.


Les dates clés

1964

La loi du 10 juillet 1964 crée un régime de garantie contre les calamités agricoles pour les agriculteurs ayant subi des dommages « d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel ». Elle instaure un fonds national chargé d’indemniser les exploitants pour des dommages sur les bâtiments, les cheptels, les sols, les récoltes et les cultures, une fois déclarée la calamité agricole par arrêté ministériel. Ce fonds est alimenté par une taxe sur les assurances et une subvention du budget de l’État. Alors que l’agriculture s’industrialise en France, les débats parlementaires ayant précédé l’adoption du texte mettent en évidence que les « calamités atmosphériques » constituent « pour la production agricole un grave facteur d’incertitude contre lequel aucun système satisfaisant n’a pu, jusqu’ici, être institué ». La loi vise également à favoriser le développement des assurances privées et prévoit à ce titre que seuls les sinistrés s’étant assurés contre les aléas couverts puissent bénéficier du régime des calamités agricoles pour les aléas non couverts. Toutefois, seule l’assurance contre la grêle va largement se développer.

1976

En 1976, la France connaît une grave sécheresse : l’absence de pluie pendant près de neuf mois et l’arrivée d’une canicule de forte intensité en juin accentuent la sécheresse des sols. Ces conditions climatiques affectent fortement la production agricole, particulièrement les productions végétales. Le fourrage manque également pour les bêtes. L’armée est réquisitionnée fin juin pour récolter la paille et la transporter vers les régions qui en manquent. « La prolongation de la sécheresse est une calamité nationale et il faut lui faire face par la solidarité nationale », déclare le 30 juin le président Valéry Giscard d’Estaing. Le gouvernement annonce au mois d’août un plan d’aide aux agriculteurs financé en partie par le recours à une majoration de l’impôt sur le revenu. « La nécessité de recourir à un mécanisme d’indemnisation fondé sur l’appel à la solidarité nationale a montré que le régime mis en place par la loi du 10 juillet 1964 ne pouvait être utilisé que pour des sinistres localisés ou limités dans leur ampleur », estime un rapport du Sénat en 1980.

2005

En 2005 est lancée une nouvelle offre d’assurance privée, le « contrat multirisque climatique sur récolte » ou assurance récolte, permettant d’indemniser les pertes dues à une multitude de risques, dont le gel, l’inondation, la sécheresse et la tempête. Elle vise à se substituer au régime des calamités agricoles. L’assurance récolte est née du constat que « toute exploitation est confrontée tous les deux à trois ans à une baisse de revenu d’au moins 10 % » en raison de divers risques (climatiques, économiques, sanitaires), selon un rapport remis au gouvernement en 2000. Le rapport en conclut que les exploitants doivent pouvoir y faire face, tandis que la solidarité nationale « doit être réservée aux risques non assurables d’une certaine ampleur et aux risques exceptionnels ». Sa souscription est facultative, mais l’État l’encourage par le biais de subventions sur les cotisations. Sa mise en œuvre a pour conséquence d’exclure du régime des calamités agricoles à partir de 2010 les pertes de récoltes des grandes cultures (céréales, oléagineux, etc.) et de la viticulture.

2017

En avril 2017, une importante vague de gel touche l’ensemble des régions viticoles françaises. La production viticole chute cette année-là de 19 % par rapport à 2016, selon l’Agreste, le service statistique du ministère de l’Agriculture. « Les pertes de récolte étant assurables, elles ne relèvent pas du régime des calamités agricoles », déclare alors le ministère de l’Agriculture, rappelant l’importance pour les exploitants d’assurer leurs cultures. Les souscriptions à l’assurance récolte demeurent en effet faibles à l’échelle nationale. « Aujourd’hui, environ 32 % des surfaces viticoles sont couvertes par un contrat multirisque climatique », a rapporté la Fédération française de l’assurance, un syndicat professionnel, en avril 2021 à l’AFP. Sont mis en cause le prix du contrat, une franchise élevée, des indemnisations tardives, ainsi qu’une faible perception du risque par les agriculteurs, alors que la dernière grande gelée datait de 1991.


L’analyse

« Le fonds des calamités agricoles n’est plus adapté par rapport au changement climatique que nous vivons depuis quelques années », a estimé Joël Limouzin, coprésident de la FNSEA, le premier syndicat agricole de France, le 14 avril sur Euractiv, un média spécialisé dans l’actualité européenne. Outre une réforme du dispositif et du régime assurantiel, il appelle à adapter les cultures aux nouvelles conditions climatiques. Si les gelées tardives ne sont pas un phénomène nouveau, elles sont devenues plus dommageables ces dernières années. « Avec le changement climatique, il fait plus chaud, les bourgeons se développent plus tôt. La probabilité d’être confronté à du gel est plus importante », expliquait Hervé Quénol, directeur de recherche au CNRS, un organisme public de recherche, le 9 avril dans Libération. En mai 2019, un rapport du Sénat préconisait une adaptation de l’agriculture au réchauffement climatique, qui passerait notamment par la sélection de variétés plus résistantes aux aléas climatiques.